刘晓春：金融风险处置和转型发展应一体推进｜两会观察

只有在处置风险的同时，完善中小金融机构功能定位和治理机制，实现转型发展，才能消除产生重大风险的原因

文｜刘晓春

今年政府工作报告（下称《报告》）对积极防范金融领域风险做了如下部署：“按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展。健全金融监管体制，强化央地监管协同，保持对非法金融活动的高压严打态势。充实存款保险基金，金融稳定保障基金等化险资源。完善应对外部风险冲击预案，有效维护金融安全稳定。”

这次表述体现了几个特点：一是具体性。与一般原则性的要求不同，这次对化解中小金融机构风险的原则和方式及今后转型发展做了具体描述；二是全面性。这次讲化解风险不是就风险论风险，而是在处置风险的同时转型发展，强调处置风险与转型发展一体推进，并进一步对今后防范化解金融领域风险做出总体部署；三是针对性。强调处置风险与转型发展一体推进，实际上是对过去产生风险原因的总结，转型发展就是要消除过去导致风险的体制机制存在的问题。

分类化解金融风险

中央金融工作会议提到三大风险之一是中小金融机构风险。因此当前金融领域防范化解风险首先是化解中小金融机构风险。从机构绝对数来说，大头是中小银行。《报告》提出化解风险“要按照市场化、法制化原则”，言外之意是坚决避免各地用行政手段处置风险，防止出现掩盖风险、处置后遗留许多法律漏洞、利益输送等不良现象。

“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展”尤其值得体会。以往谈处置风险，往往都是就风险论风险，即使谈风险处置以后的发展，也是就发展论发展。上述提法是对过去一些机构处置风险后又发生风险，不断循环现象进行分析总结后形成的新思路。发生风险后只是处置风险是不够的，必须找到发生风险的原因，在处置风险的同时转型发展才能走出以往的怪圈。从后面列出的风险处置和转型发展措施看，都是非常有针对性的。

关于风险处置的方式，《报告》提出：“综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。”目前面临的是一部分地方中小金融机构风险，与过去个别机构出风险不同。当金融机构风险只是个案的时候，处置风险一般是临时组成处置班子，一个机构一种对策，没有什么总体规划和规则，只求把眼前的风险处理掉。因此，许多个案只是运用行政手段把当下的风险压了下去，处置的方式不规范，有些甚至不合法，留下了许多后遗症。

展开全文

正是因为一个机构一个对策，处置的方式往往不具有可复制性。这次强调“按市场化、法制化原则，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。”这里讲的“分类”与以往的“一个机构一个对策”不是一个概念，是规范的、可复制的。“补充资本金、兼并重组、市场退出等方式”都是市场化、法制化的方式，既可以单独运用，也可以综合运用，主要看不同类型的个案情况。比如，对于风险不是很大的机构，只需通过补充资本金，提升抗风险的能力和进一步发展的能力即可。对于风险比较大，单纯补充资本金不足以覆盖风险或者即使覆盖了风险但发展能力薄弱的机构，则在补充资本金的基础上，通过并购重组以重获新生。对个别风险特别大，补充资本金后亦无法继续经营，或没有能力补充资本金，也没有市场主体愿意并购重组的机构，则只能进行市场退出。

小机构需差异化定位

关于转型发展，《报告》提出：“完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展。”需要关注的是，这里讲的发展，不是就发展讲发展，实际上是对过去中小金融机构发展，特别是产生风险原因的总结，是为防范风险而指出的发展之路。也可以说是对过去发展模式的纠偏。

关于功能定位。首先当然是不同类型金融机构的行业定位。比如脱离本业，盲目跨业经营，进行监管套利等，导致发生巨大风险。这方面一些非银金融机构问题比较突出，许多都脱离本业，变成信贷资金的通道。其次是关于中小金融机构服务对象和服务范围的定位。过去往往笼统地规定或要求中小金融机构必须或只能服务中小企业，要减费让利，同时又要求商业化经营。这方面中小银行的问题特别突出。城商行、民营银行只能服务中小企业，农商行、村镇银行只能服务“三农”。因为必须坚持服务“三农”，农商行必须坚持县域法人。这样的定位，是全国统一的。中国地域广阔，本来各地差异就大，改革开放以来，各地经济、社会都有了长足进步，但各地无论城市还是乡村，差异更大了。这样的功能定位已经不能适应不同区域中小银行的经营和发展需要了，一些风险的产生与这样的功能定位有关。

现在全国的农村，或者说有农商行的区域，可以大致分成三类：一类是纯农业地区，也就是传统认知中的农村地区；一类是只有少部分农村、农业，大部分工业化的地区，如东莞、苏州等地；一类是基本城市化的地区，如上海、深圳、广州等城市，有农业的郊区似有若无。然而从文件规定的要求来说，这些地区农商行的功能定位依旧是服务“三农”。

这三类地区的农村，目前都有一个共同现象，就是年轻人都已走出去，在农村从事农业生产的基本上都是50岁以上的人员。而且，年轻人基本上也不愿意从事传统的家庭式农业种植和作坊式农产品加工。再者，虽然农村承包责任制没变，许多地方承包地实际上已经以不同的方式在集中，实现不同程度的规模化、现代化经营。也有一些地方有承包地撂荒的现象。

然而，各地农商行都在下达任务大量发放农户贷款，甚至一些城商行也加入了这个行列。当然，其中有不少是在做表面文章。这一方面造成了资源浪费，也形成了不少风险资产。农商行、村镇银行相当部分的风险资产，一方面是农户贷款造成的，一方面是因为农村地区没有好的信贷资产而将资金投向政府融资平台和县域的房地产项目造成的。近来一些农商行、城商行大量投资债券业务，也是与功能定位中找不到好的信贷资产有关。

一句话，农村正处在发展现代农业、乡村振兴、美丽乡村建设和城乡融合发展的战略转型期，农村金融则面临着如何重新定义农村、农业、农民，进而实现农村金融转型的问题。

前面说道，这两年一些城商行也下乡发放农户贷款，原因是在大行普惠金融业务下沉的情况下，一些城商行突然发现自己在城里并没有本地化优势，于是转而下乡寻找一线生路。不能说城商行一定做不好农村金融，但这至少说明城商行也遭遇了功能定位的尴尬。

因此，中小银行，城商行、农商行的功能定位，恐怕不能全国一律。只有依据当地市场环境、发展环境对一家机构进行功能定位，才能实现差异化发展和内涵式发展。一些已经城市化、工业化的地区，或许不需要再截然划分城商行、农商行，要根据城乡融合发展的趋势对原有的城商行、农商行重新进行功能定位。这样的情况下，一些结构性货币政策就应该按业务性质精准滴灌，而不是按机构性质定向实施。比如一些支持“三农”的优惠再贷款政策，目前只有农行、农商行这样的涉农机构可以申请，但同样在发放农业、农户贷款的城商行却没有资格申请。

完善治理机制的重要性

关于治理机制。20世纪90年代以来，中国开始引入现代公司治理机制，使得中国企业管理水平有了很大提高。但不得不说，在引进过程中也存在机械化、形式化的现象，反而造成了许多风险。比如“三会一层”（、、和），几乎成了必要的形式。

首先，对于中小金融机构而言，“三会一层”的运作成本就是不可负担之重。其次，中小金融机构规模小，机构少，层级少，根本不需要这样叠床架屋的决策机制。其三，更重要的，由于一些地区中小金融机构还有种种外在的管理机制，使得“三会一层”往往成为摆设，没有相互制约的意愿和责任意识，因而不仅不能起到防范风险的作用，反而成了发生风险的隐患。在国外的所谓现代公司治理机制，除了监管，“三会一层”是公司内生的管理机制。但在中国体制下，国企、金融机构实际上还有上级管理部门。

中小金融机构发生风险，从治理机制分析有几种情况：一是上级部门疏于管理，造成内部人控制；二是上级部门和国有股东疏于管理，被个别大股东控制操纵；三是作为上级管理部门的地方政府有形无形的行政干预。必须说明，行政干预金融机构业务不属于地方政府作为地方中小金融机构上级管理部门的管理行为。所以，完善治理机制，是防范地方中小金融机构今后再发生风险的重要举措。

总之，地方中小金融机构发生风险，虽然有经营能力、经营水平以及机构内部管理水平的原因，但那只是个别机构微观层面的风险，真正使中小金融机构风险成为三大风险之一的原因还在于中小金融机构功能定位和治理机制的不完善。只有在处置风险的同时，完善功能定位和治理机制，实现转型发展，才能消除产生重大风险的原因。

因此，中小金融机构风险的化解，不仅仅在于中小金融机构本身，还需在整个宏观管理层面完善治理架构和治理机制，而这更关系到整个金融体系的安全。《报告》的后面一段由此而来：“健全金融监管体制，强化央地监管协同，保持对非法金融活动的高压严打态势。充实存款保险基金，金融稳定保障基金等化险资源。完善应对外部风险冲击预案，有效维护金融安全稳定。”

责编 | 张雨菲